Balanzas fiscales: el arte de la confusión

En principio, parece que el interés por conocer las balanzas fiscales de las comunidades autónomas con el Estado está en poder aclarar el equilibrio/desequilibrio entre los impuestos pagados por aquéllas y las transferencias y servicios recibidos de éste. Sin embargo, las dificultades metodológicas y de información convierten los resultados de las balanzas en una operación de confusión que ofrece poca utilidad, alimenta la confrontación y permite múltiples interpretaciones respecto al hecho que se quiere analizar.

En 2006 el Instituto de Estudios Fiscales (IEF) creó una comisión de expertos para estudiar una posible metodología de las balanzas fiscales. Ya entonces se alzaron voces alertando de la inutilidad del proyecto. La comisión no llegó a un acuerdo y sólo fue capaz de consensuar dos posibles metodologías para el cálculo oficial: carga/ beneficio y flujos monetarios. El IEF ha publicado para 2005 seis diferentes balanzas según los criterios de imputación utilizados. Se calcula que desde 1960 se han publicado unas 40 estimaciones distintas de balanzas de varios autores e instituciones.

Es conveniente aclarar que los que pagamos los impuestos somos los ciudadanos y las personas jurídicas (empresas e instituciones). No son las comunidades las que aportan recursos al resto de la nación aunque sí recaudan impuestos y prestan servicios al ciudadano. Por otra parte, es razonable que en aquellos territorios donde haya más ciudadanos con rentas altas y/o más empresas con beneficios paguen más impuestos, con independencia de que el gasto público (infraestructuras, educación...) sea equitativo en función de las necesidades de los ciudadanos que se tienen que cubrir en cada comunidad autónoma.

Si lo que se quiere analizar es la mayor o menor solidaridad entre territorios, las balanzas fiscales no son el mejor instrumento ya que dejan fuera del análisis aspectos muy importantes como por ejemplo la producción de energía (en Extremadura) de la que se benefician otras regiones a precio subvencionado... Para analizar el grado de solidaridad se debe comparar el nivel de producción de cada territorio con su nivel de renta disponible, una vez que se han tenido en cuenta los impuestos, transferencias y subvenciones.

Señalemos algunas dificultades para la distribución territorial de los ingresos. Los llamados impuestos directos (IRPF, sociedades) se imputan según el domicilio fiscal del contribuyente. En el caso de las grandes empresas, con actividad en varias comunidades autónomas, tributarán allí donde tengan su domicilio fiscal, habitualmente Madrid, Barcelona, País Vasco, a pesar de que su actividad productiva esté distribuida en diferentes lugares y por lo tanto sea difícil concretar dónde se ha generado el beneficio. En las balanzas publicadas por el IEF dentro del criterio carga-beneficio se han utilizado dos criterios de imputación del impuesto de sociedades: el primero con proporciones diferentes entre los consumidores y los accionistas y el segundo utilizando la población y el ahorro. Con el criterio de los flujos monetarios se imputa la distribución en función de la remuneración de los asalariados, el valor añadido bruto y la inversión. Por supuesto, los resultados en cualquiera de las imputaciones son diferentes dando una idea clara de la confusión al interpretarlos. En cuanto al IVA, su sistema de recaudación en cascada supone que el ingreso no se produce donde se recauda sino donde se consume el producto final. Está más relacionado con el consumo final de los productos que con su producción.

Desde la óptica de los gastos, es clara la distribución territorial de las transferencias del Estado asignadas a las comunidades, pero es difícil hallar criterios razonables para distribuir los gastos de actuaciones estatales en infraestructuras, como los aeropuertos o el AVE, o de hospitales con especialidades en los que se atiende a toda España, y poder determinar con equidad a qué territorios benefician esos gastos.

Por otra parte, las balanzas fiscales publicadas por el IEF se refieren al ámbito de las administraciones públicas centrales y por tanto incorporan no sólo los flujos directos entre las comunidades y el Estado, sino que se consideran también los efectos de la Seguridad Social. Los criterios de imputación de los ingresos y gastos de la Seguridad Social vuelven a encontrarse con dificultades y se opta por utilizar el criterio de residencia en el territorio. En los resultados se presenta una subbalanza de la Seguridad Social para cada una de las balanzas obtenidas. Por el contrario, no incluyen información ni reflejan los gastos realizados por las propias comunidades autónomas.

Los resultados publicados dividen y enfrentan a las propias comunidades en el proceso de reforma de la financiación autonómica. Por una parte las de mayor renta, que como es natural aparecen con saldo fiscal deficitario al pagar más de lo que reciben (Madrid, Baleares, Cataluña y Comunidad Valenciana) y por otro las de menor renta (Extremadura, Asturias, Galicia...) con saldo fiscal positivo, que consideran que la información aportada es incompleta y no debe ser considerada en la negociación.

Y después de todas estas complicaciones y dificultades, ¿qué utilidad tienen las balanzas fiscales en la discusión de la financiación de las comunidades autónomas?

Es importante ser conscientes de que el sistema fiscal está basado en un concepto de España como una nación y no en un sistema federal, como algunos pretenden al compararlo con el alemán. De acuerdo con la Constitución, el sistema fiscal sigue unas pautas de solidaridad por las que se intenta que todos los ciudadanos tengan acceso a los servicios públicos en términos de igualdad. Por tanto, intentar fijar un sistema de financiación de las comunidades que equilibre las balanzas fiscales rompería esa solidaridad e iría en contra de la Constitución española (artículo 138).

Otra cuestión diferente es que se reforme y actualice el sistema de financiación de las comunidades vigente (Ley 21/2001), ya que con el intenso proceso de inmigración de los últimos años la distribución de la población en la geografía española ha cambiado drásticamente y también ha variado la distribución de las necesidades de servicios públicos como la enseñanza y la sanidad. Otro aspecto es el de las inversiones públicas. Con los datos de las balanzas fiscales, la estimación de las inversiones hechas por el Estado en cada comunidad varía también según se utilice el criterio del coste-beneficio o el de flujos monetarios.

Por último, en una situación de transferencias como la actual en la que las comunidades y los ayuntamientos son importantes gestores públicos, no deberían considerarse sólo los efectos de la actuación del Estado. Para la buena comprensión de la situación sería importante contar con una mayor y más clara información sobre la distribución de competencias entre Estado, comunidades y ayuntamientos. A veces los ciudadanos por desconocimiento achacan las deficiencias al Estado "en Madrid" cuando la responsabilidad es de la gestión de su Administración autónoma. El malestar de los ciudadanos en cuanto al mal funcionamiento de los servicios de su comunidad tiene que analizarse con información completa y veraz sobre las competencias y las responsabilidades de actuación no sólo del Estado, sino también de las administraciones y de las corporaciones locales (ayuntamientos). Lo importante para el ciudadano sería conocer con transparencia y fiabilidad de qué recursos disponen los Gobiernos autónomos y cómo los gastan.

Carmen Alcaide es economista y ex presidenta del INE.