Reforma de los estatutos y de la Constitución

Cuando se planteó el inicio de la reforma de los Estatutos de Autonomía, se manifestó en la vida académica y política española una opinión significativa a favor de la reforma de la Constitución. Si se trataba de poner al día el Estado de las Autonomías, la opción más racional, se argumentaba, era llevarla a cabo mediante el ajuste del texto constitucional. Contra esta opinión, se perfiló la de aquellos otros que veían en riesgo el carácter razonable de una opción que abría un debate político-constitucional de inciertos resultados. Mejor limitarse, si era inevitable la puesta al día de la organización territorial del Estado, a unas reformas estatutarias que introdujeran aquellos cambios institucionales y aclaraciones en materia de competencias que algunas Comunidades Autónomas demandaban.

La opción a favor de la reforma de los Estatutos necesitaba de la existencia de unos claros límites a la misma. No tratándose de una reforma constitucional, no podía verse erosionado un modelo de organización territorial del Estado realmente existente, por mucho que resulte condicionado por la vigencia de un principio dispositivo, no solamente en punto a la fijación de las propias Comunidades Autónomas, sino también por lo que hace a su nivel competencial. El proceso de reforma de los Estatutos necesitaba además unas precondiciones políticas que finalmente han estado ausentes en nuestra vida política. En primer lugar, el acuerdo de los dos grandes partidos políticos españoles actuando como tales, y no como fuerzas políticas confederadas, capaces de albergar en su seno distintos grupos políticos definidos a escala de las Comunidades Autónomas. En segundo lugar, resultaba indispensable la coincidencia en el mantenimiento de un federalismo cooperativo que cortase el camino al avance de las relaciones bilaterales entre el Estado central y diecisiete potenciales negociadores. En tercer lugar, era necesario el acuerdo sobre un sistema fiscal en que el principio de la solidaridad alcanzase toda la importancia concedida por la Constitución.

El no cumplimiento de estas precondiciones y la superación de los objetivos obvios y razonables de unas reformas estatutarias, son las razones que abren el camino a una hipótesis de reforma constitucional, no en la forma presentada en su día por el Gobierno de Rodríguez Zapatero, sino con el objetivo más ambicioso de clarificar definitivamente el modelo de organización territorial de nuestro Estado. Los hechos parecen dar la razón a los partidarios de esta reforma. Si con los cambios estatutarios se pretende alterar los rasgos fundamentales del Estado autonómico, parece llegado el momento de adelantarse a un cambio propiciado por la iniciativa de las Comunidades Autónomas y plantearse directamente la reforma de las reglas de juego.

Mediante esta reforma se pretendería alcanzar objetivos bien concretos. El primero, impedir que la reforma de los Estatutos pueda afectar a la organización y competencias del Estado, ni siquiera por vía negativa o interpretativa. El segundo objetivo será fijar el núcleo esencial del poder del Estado, expresivo de su soberanía y de la organización unitaria indispensable para la vida del mismo. Como se ha señalado en distintas ocasiones, parece evidente que esta cuestión no puede quedar al arbitrio de los pactos y de las mayorías políticas coyunturales. Un tercer objetivo de la reforma constitucional habría de ser la especificación de las facultades de titularidad estatal que no pueden ser transferidas a las Comunidades Autónomas. Un cuarto y último objetivo mínimo, sería la especificación de las competencias atribuidas al Estado para dictar la legislación básica.

Los objetivos de esta reforma constitucional, presentes en las páginas del Informe del Consejo de Estado sobre la reforma de alcance más limitado propuesta por el Gobierno, podrían conseguir paliar la parcial desconstitucionalización en que se ha desarrollado la vida de nuestro Estado autonómico, corregir los riesgos del segundo efecto aludido del principio dispositivo en la vida de nuestras Comunidades Autónomas y reforzar el modelo de peculiar federalismo por el que ha optado España en el desarrollo de nuestra Constitución. Un federalismo en el que no caben otras asimetrías que las derivadas de los datos de la realidad social del país.

Mi impresión es que, en los próximos meses, crecerá el ambiente favorable a este tipo de reforma constitucional. Y que perdida la oportunidad de un proceso razonable de reforma de Estatutos, cada vez existirán menos argumentos que oponer a sus defensores. A la espera de la decisión del Tribunal Constitucional sobre el recurso de inconstitucionalidad en relación al Estatuto de Cataluña, lo cierto es que el sistema parece reclamar una revisión que tiene su vía más efectiva en el cambio del texto constitucional. Los partidos nacionalistas cada vez acentúan más los rasgos radicales de su comprensión de la vida de España. Quizá sea llegado por ello el momento de que el grueso de la sociedad española ofrezca una alternativa a una deriva que amenaza a medio plazo la estabilidad indispensable del Estado y la nación de los españoles.

Andrés de Blas Guerrero es catedrático de Teoría del Estado en la UNED.