Sobre la propuesta de financiación del Gobierno

Hace unos días, el Gobierno hizo pública su propuesta de bases para la reforma de la financiación autonómica. El documento propone aumentar significativamente el peso de las cesiones tributarias en relación con las transferencias estatales como fuente de financiación regional y esboza un sistema complejo de reparto con tres grandes bloques de fondos. Los dos primeros, los Fondos de Garantía y de Suficiencia, estarían ligados respectivamente a la financiación de los servicios públicos considerados fundamentales (sanidad, educación y servicios sociales) y a la del resto de las competencias autonómicas, mientras que el tercero incluiría recursos complementarios que se repartirían con criterios muy diversos.

El objetivo del Gobierno es que el documento sirva de base para consensuar la estructura del sistema antes de pasar a concretar sus detalles. La estrategia es acertada, porque, una vez haya números sobre la mesa, la atención de los gobiernos regionales se centrará únicamente en cuánto le toca a cada uno. Antes de llegar a este estadio, parece razonable intentar acotar la discusión, fijando al menos el esqueleto del sistema.

El documento contiene elementos muy positivos. El incremento de los porcentajes de cesión tributaria supone una mejora importante en el nivel de autonomía financiera de los gobiernos regionales y es también una condición necesaria, aunque no suficiente, para aumentar su grado de responsabilidad fiscal, mejorando así la rendición de cuentas a sus ciudadanos. La estructura básica del Fondo de Garantía que se dibuja en la propuesta es razonable y supone un avance significativo sobre la situación actual. Este fondo, que absorberá el grueso de los recursos del sistema, se financiará con un porcentaje de los ingresos tributarios cedidos a las autonomías y se repartirá basándose en criterios objetivos actualizados anualmente, con el fin de asegurar que todas las comunidades disfruten de la misma financiación por unidad de necesidad en cada momento, eliminando así muchas de las distorsiones del sistema actual. También se mejora apreciablemente la fórmula utilizada para calcular las necesidades de gasto, introduciendo la población en edad escolar como criterio básico de reparto para las competencias educativas y mejorando el indicador que se utiliza para distribuir la financiación sanitaria.

Otras partes del documento son menos satisfactorias. En primer lugar, el diseño del nuevo Fondo de Suficiencia queda demasiado en el aire. El documento sugiere que las comunidades se quedarán con la parte de los tributos cedidos no destinada al Fondo de Garantía y que el Estado complementará la financiación de las que obtengan menos recursos por esta vía y garantizará que nadie pierda financiación en relación con el sistema actual, pero no especifica cómo se determinarán las necesidades de gasto en competencias no consideradas básicas o hasta qué punto se nivelará este componente del sistema. Dependiendo de cómo se resuelvan estas cuestiones, podemos terminar con sistemas muy diferentes.

En segundo lugar, resulta preocupante la proliferación de fondos ad hoc con objetivos contrapuestos dentro del tercer bloque del sistema. En la propuesta se habla de recursos adicionales para regiones pobres y para regiones con niveles de financiación per cápita inferiores a la media o a su capacidad fiscal tras el reparto de los dos grandes fondos. A esto hay que añadir recursos para "compensar" (no se sabe muy bien por qué) a las regiones con mayores y menores tasas de crecimiento de la población y a todas aquellas que no tengan acceso a otros fondos especiales. Dejando de lado el coste de todo ello y el hecho de que resulta muy difícil contentar a todos cuando lo que les preocupa en muchos casos es su posición relativa y no absoluta, el problema fundamental con esta estrategia es que el intento de hacer a cada región un traje a medida puede desvirtuar los esfuerzos de racionalización que han guiado el diseño del Fondo de Garantía y amenaza con terminar perpetuando el principal vicio del sistema actual: la arbitrariedad de sus resultados.

Finalmente, el documento no entra en dos temas espinosos. El primero es la dinámica de la cláusula de statu quo. Está bien que nadie pierda dinero con el cambio de sistema, pero no debe permitirse que esta garantía congele el reparto sine die, como ha sucedido hasta ahora. El segundo es el cálculo de la llamada recaudación normativa, esto es, de la recaudación teórica por tributos cedidos que se utiliza para realizar los cálculos del sistema. Tal como ésta se fija actualmente, su importe es muy inferior a la recaudación real, lo que deja fuera del sistema muchos miles de millones de euros que, además, se reparten de forma muy desigual entre comunidades, contribuyendo muy notablemente a aumentar la arbitrariedad del reparto.

Para que el documento del Gobierno pueda cumplir su propósito, la propuesta tiene que ofrecer un margen suficiente de flexibilidad, pero también debería concretar la arquitectura del sistema con claridad. La tentación de posponer los asuntos más complicados es comprensible, pero, mientras éstos no se aborden, resulta difícil determinar si realmente hemos avanzado algo. Espero equivocarme, pero me temo que el acuerdo está más lejos de lo que el Gobierno piensa.

Ángel de la Fuente es investigador del Instituto de Análisis Económico (CSIC).