Un poco de federalismo, por favor

El camino hacia las relaciones bilaterales que se abre en muchos Estatutos de ’segunda generación’ no apunta en la dirección adecuada

En España, la construcción del Estado del bienestar y el proceso de descentralización hacia el denominado Estado de las Autonomías, han avanzado en paralelo, a lo largo de las últimas tres décadas.

En una primera etapa, desde la Constitución de 1978 hasta 2002, existieron diferencias apreciables en las competencias de las diversas comunidades autónomas, pero con la transferencia generalizada de la sanidad, a comienzos de 2002, todas las comunidades autónomas han asumido la prestación de los dos servicios públicos fundamentales del Estado del bienestar.

Tres décadas después del cambio democrático, es hora de hacer un breve balance de ambos procesos. Mientras que el Estado del bienestar se ha consolidado en lo fundamental, con un aceptable despliegue de los servicios públicos esenciales de sanidad y educación (aunque ambos deben ser objeto de atención y mejora), se observan mayores sombras en lo concerniente al Estado Autonómico.

Lo que debería haber sido un amplia avenida, para que circularan las preferencias de los ciudadanos y se reflejaran en distintas opciones sobre los servicios públicos descentralizados, se ha convertido en un verdadero laberinto en materia de Hacienda autonómica, donde se producen continuas bifurcaciones, que las más de las veces permiten al gobierno de turno favorecer a las comunidades autónomas afines o más capaces de ejercer influencia política.

Sin caer en la ingenuidad de querer llegar un "sistema cerrado" de descentralización (un gran teórico de la descentralización, William Riker, advirtió ya hace décadas que toda solución federal es siempre un equilibrio inestable entre las fuerzas centrípetas, que empujan de nuevo en la dirección de la centralización y fuerzas centrífugas, que amenazan desembocar en la secesión), creo que existen potenciales mejoras que podrían hacer que aumentara la transparencia y la rendición de cuentas en el Estado Autonómico y la eficiencia en la prestación de servicios, aspectos básicos que desde el punto de vista económico justifican la descentralización. Para conseguir estas mejoras, la receta sería aplicar a nuestro Estado Autonómico las lecciones de la experiencia adquirida en estos años y, sobre todo, algunos mecanismos básicos del federalismo.

En primer lugar, convendría recordar el punto de partida; la descentralización supone abrir una puerta a la diversidad y para ello debe asegurarse que, en igualdad de posiciones de salida, se abran cauces para que las regiones puedan desarrollar políticas diferenciadas.

En cuanto a la igualdad de posiciones de salida, debemos sacar algunas lecciones de la experiencia pasada, aunque puedan resultarnos incómodas.

La Constitución de 1978 reconoció el derecho a la autonomía en favor de "las Comunidades Autónomas que se constituyan" (art 137) en un proceso sujeto a incertidumbre en el que no se conocía si sólo algunas zonas que habían manifestado anteriormente un mayor sentimiento autonomista (Pais Vasco, Cataluña) se constituirían en comunidades autónomas o si lo harían todas las regiones, como finalmente sucedió.

El esquema de relaciones bilateral, que tenía sentido en un principio, para materias que lógicamente deberían ser objeto de aceptación individual (Comisiones Mixtas de Transferencias, que permitían a cada comunidad autónoma aceptar una transferencia sólo si consideraba que los recursos traspasados eran suficientes) y sobre todo, si se pensaba que sólo algunos territorios iban a constituirse en comunidades autónomas, carece de sentido en el momento actual, cuando comprobamos que el Estado Autonómico se ha asentado en todos los territorios y el nivel competencial es esencialmente homogéneo. En consecuencia, el camino hacia las relaciones bilaterales que se abre en muchos Estatutos de "segunda generación" no parece que apunte en la dirección adecuada.

Unido a lo anterior, está el espinosos tema de los regímenes forales, tanto en lo que respecta a su muy discutible carácter de "sistemas paccionados" como en lo referente a las ventajas fiscales, cuando se aplican en regiones de renta relativa elevada. No tiene sentido, por ejemplo, que en el seno del Consejo de Política Fiscal y Financiera las comunidades autónomas forales puedan participar en la decisión de cómo se articula el sistema de financiación de las comunidades autónomas de régimen común, mientras que a estas últimas les está completamente vedado participar en las negociaciones para determinar el concierto impositivo o los cupos quinquenales.

Que una Cámara territorial decidiera sobre todas estas cuestiones sería poner un poco de lógica federalista en el actual rompecabezas autonómico, aunque requiere una buena dosis de coraje político.... y ya se sabe que todos los recursos son escasos.

En cuanto a las políticas diferenciadas, debemos constatar un gran déficit de diversidad, cuando observamos el desarrollo de la Hacienda autonómica.

Las comunidades autónomas, que han asumido con entusiasmo la autonomía en la vertiente competencial y del gasto, siguen ancladas en un comportamiento gregario en materia fiscal.

Más aún, recientemente hemos dado clamorosos pasos atrás, sin que ninguno de los intervinientes en decisiones que merecerían una detallada explicación a los ciudadanos en un Estado mínimamente federal se haya sentido obligado a explicar nada.

Que en 2008 (¡con una crisis económica que se venía encima y hacia presagiar un notable aumento del déficit!) el Gobierno central haya suprimido el Impuesto de Patrimonio (que, recordémoslo, era un impuesto cedido a las comunidades autónomas con competencias normativas casi plenas) y seguidamente los gobiernos autonómicos hayan aceptado sin rechistar una medida que atentaba contra su autonomía fiscal y sólo se hayan preocupado de conseguir compensaciones financieras, es algo que contrasta con el entusiasmo dedicado a, por ejemplo, defender las competencias en materia de cajas de ahorros.

Además de la alegre inauguración de "proyectos emblemáticos", hace falta la explicación y defensa de los "impuestos problemáticos" necesarios para financiar esos y otros gastos

No cabe argumentar, al menos desde 2002, que no existen instrumentos para obtener recursos impositivos por parte de las Haciendas autonómicas, puesto que pueden aumentar la recaudación del tramo autonómico del IRPF, los impuestos de patrimonio, sucesiones y donaciones, transmisiones patrimoniales, tasas sobre el juego y tramo autonómico de hidrocarburos, además de todo el abanico de tasas y precios públicos

Desde otra perspectiva, las discusiones en materia de descentralización parecen resentirse todavía del "reflejo condicionado" que asocia centralización con el régimen dictatorial anterior y descentralización con democracia (para unos) o Estado centralizado y garantía de trato equitativo a todos los ciudadanos y Estado de las Autonomías y reinos de taifas (para otros).

Al igual que no deberíamos caer en el simplismo de asociar la pesca del salmón con las tendencias dictatoriales, sería bueno ver la descentralización como un mecanismo funcional para obtener mayor eficiencia en la prestación de servicios públicos, sin predeterminar cual debe ser siempre la dirección de los ajustes competenciales que deban introducirse

Ello implicaría admitir que la solución federal no tiene porqué ser inamovible y que en ciertas circunstancias, como la actual, sería sensato aumentar el peso del gobierno central, que es quien está mejor situado para hacer frente a las consecuencias de la recesión económica o replantear (en ambos sentidos) la asignación competencial, cuando parezca necesario a la luz de nuevas circunstancias (¿tienen sentido ficciones como la de convertir a los militares en bomberos y travestir las competencias de defensa en competencias de protección civil creando la Unidad Militar de Emergencias, en vez de discutir abiertamente si no sería mejor llevar una parte de las competencias de protección civil al gobierno central?).

En mi opinión, tendremos un sector público que merezca realmente el nombre de descentralizado cuando un ajuste presupuestario importante sea asumido por las comunidades autónomas mediante decisiones propias y autónomas, que en unos casos pasarán por reducciones del gasto y en otros por ajustes impositivos de diverso tipo, en vez de recurrir repetidamente a que la Hacienda central actúe de paraguas para todos. Si a ello añadiéramos la capacidad de discutir con tanta naturalidad que hay competencias estatales que pueden delegarse hacia las comunidades autónomas, como que hay algunas competencias autonómicas que podrían volver a ser centralizadas, quizá fuera posible quitarle el pantalón corto al Estado Autonómico y convertirlo sin complejos en un Estado Federal, en el que nos ocupáramos más de mejorar los aspectos de aplicación del modelo que de poner (pretendidamente) las esencias del modelo en cuestión un mes si y otro también.

Carlos Monasterio Escudero es catedrático de Hacienda Pública en la Universidad de Oviedo