El horizonte federal de España

La sentencia sobre el Estatuto catalán no cierra la puerta a la federalización, sino a la confederación

El federalismo es una técnica ajena a la ideología del nacionalismo

La Constitución de 1978 ha permitido resolver con indudable éxito la mayor parte de los problemas que durante los dos últimos siglos dividieron a los españoles: la controversia sobre la forma política (Monarquía o República), la cuestión social, la constante intervención del Ejército en la vida pública, la separación Iglesia-Estado, y, en definitiva, la ausencia misma de una Constitución normativa legitimada en la soberanía popular.

Hubo, sin embargo, un problema, el denominado regional o territorial, sobre el que no fue posible alcanzar un consenso. A falta de este, el constituyente de 1977-78 se limitó a recoger un "compromiso apócrifo", por utilizar la terminología de Schmitt, que en última instancia suponía un mero aplazamiento del problema. Y hoy, 32 años después, lamentablemente, seguimos como entonces.

Entre las muchas y diversas razones que explican el fracaso del constituyente a la hora de resolver el problema regional cabe subrayar el profundo desconocimiento por la clase política de lo que el federalismo significa. Ese desconocimiento perdura hoy. Solamente así puede explicarse el amplio espectro de reacciones adversas a la sentencia del Tribunal Constitucional sobre el Estatuto de Autonomía de Cataluña y en las que se sostiene que el Tribunal impide la consolidación de nuestro Estado autonómico como un Estado federal.

El Derecho Constitucional Comparado nos pone de manifiesto que el federalismo es el mejor expediente para garantizar el pluralismo territorial en el seno del Estado Constitucional. España no es en este sentido una excepción. El federalismo ofrece los instrumentos para articular la diversidad en la unidad. Por ello, la pregunta que debemos formularnos es la siguiente: ¿es España ya un Estado federal? Y, si no, ¿qué reformas son precisas para que lo sea?

El Estado federal se distingue del Estado centralizado por reconocer el principio de autonomía política de los entes infraestatales que lo componen (Estados, regiones, comunidades autónomas). Allí donde este principio está establecido en una Constitución normativa y garantizado por un órgano de defensa de la Constitución, cabe hablar de federalismo. Esa autonomía política implica la facultad de autogobierno a través de normas propias emanadas de un poder legislativo infraestatal. La autonomía podrá ser más o menos amplia en función de las mayores o menores competencias que se atribuyan a los poderes regionales, pero siempre que exista nos encontraremos ante un Estado materialmente federal.

Desde esta óptica resulta evidente que España sería ya un Estado federal en la medida en que la autonomía está garantizada y consolidada. A mayor abundamiento, es una autonomía de una amplitud desconocida en el federalismo comparado. La extensión de las competencias regionales es de tal magnitud que a los poderes autonómicos corresponde la gestión de más de un tercio del gasto público.

Sin embargo, España presenta una singularidad que es la que la distingue de todos los demás Estados federales o compuestos existentes en el mundo. Esta diferencia es el denominado principio dispositivo cuyo significado y alcance son fáciles de comprender. En virtud de dicho principio, la Constitución española de 1978 no identifica las comunidades autónomas que conforman el Estado ni -lo que es más grave- cuál es el nivel de autonomía política de las mismas. Eso no ocurre en ningún Estado Federal del mundo. En todos ellos la Constitución Federal establece cuántos y quiénes son los titulares de la autonomía política y, por supuesto, cuál es el contenido de esa autonomía. Las consecuencias de ello resultan muy claras. En cualquier régimen federal, el aumento o disminución de las competencias de los poderes centrales o territoriales exige, inexcusablemente, una reforma de la Constitución.

En España, al no recoger la Constitución ni la relación de comunidades autónomas ni la amplitud de sus competencias, tales operaciones son diferidas a otras normas, los estatutos de autonomía. Ello permite que se pueda modificar la distribución del poder en España, una cuestión materialmente constitucional y que incumbe a todos los españoles, mediante la reforma de un estatuto de autonomía y sin necesidad de activar el procedimiento de reforma constitucional. De esta forma, el proceso constituyente permanece indefinida y peligrosamente abierto. Sobre los riesgos de esta situación nos advertía el profesor Tomás y Valiente: "Hay que dar por terminado el proceso constituyente. Un Estado no puede permanecer indefinidamente en proceso constituyente sin poner en riesgo la unidad de la sociedad política subyacente, la unidad de la nación. Si no se pretende conscientemente esa ruptura es imprudente desencadenar fuerzas que pueden conducir a ese resultado".

La consolidación de nuestro Estado autonómico como un Estado federal exige proceder al cierre del proceso constituyente mediante la supresión del principio dispositivo. Esto solo es posible mediante una reforma de la Constitución vigente. Reforma que por un lado, incluya en la Constitución los nombres de las 17 comunidades autónomas existentes y por otra, establezca directamente el reparto de competencias entre poderes centrales y territoriales. Los estatutos de autonomía, como normas institucionales básicas, se limitarían entonces a establecer la organización interna de la respectiva comunidad. Una tal reforma debería completarse con un diseño básico de instrumentos y órganos de cooperación multilateral imprescindibles para garantizar el eficaz funcionamiento del Estado, la lealtad institucional, y la cultura federal.

En definitiva, la existencia del principio dispositivo es lo único que distingue a España del resto de los países federales. Su supresión, por tanto, es también la única vía posible para alcanzar el horizonte federal.

Como acertadamente advierte el presidente del Consejo de Estado, profesor Rubio Llorente: "Hay que reformar la Constitución para acabarla". En este sentido, el horizonte federal se vislumbra como la meta a alcanzar mediante la reforma.

Pero ese horizonte federal no tiene nada que ver con "posiciones singulares", con "derechos históricos" ni con "realidad nacional" alguno. El federalismo es una técnica ajena por completo a la ideología del nacionalismo. Y ello porque el federalismo se levanta sobre dos principios: la igualdad entre los miembros de la Federación, y la lealtad. Sin embargo, cuando desde Cataluña se apela al federalismo lo que se está demandando es la transformación del Estado nacional en un Estado plurinacional, la sustitución del principio de igualdad federal por la asimetría (esto es, la desigualdad), el establecimiento de relaciones bilaterales en detrimento del principio de multilateralidad. Esas demandas nada tienen que ver con el federalismo y sólo pueden ser satisfechas mediante la sustitución del Estado actual por una Confederación de Estados.

En su sentencia sobre el Estatuto de Cataluña, el Tribunal Constitucional no ha cerrado la puerta a la federalización de España. Esa puerta sigue abierta, y es el procedimiento de reforma constitucional. Lo que ha cerrado, y lo ha hecho porque estaba obligado a ello, es el camino que conducía a la confederación.

Javier Tajadura Tejada es profesor titular de Derecho Constitucional en la Universidad del País Vasco y autor de El principio de cooperación en el Estado Autonómico.